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旧版限塑令执行八年:塑料越限越多,成为难解的污染“死结”
时间:2020.04.14
责任编辑:lucy
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  2019年,平均每小时就有708万件快递发往全国。国家邮政局3月27日发布的《2019年中国快递发展指数报告》显示,全国快递业务量累计完成635.2亿件,日均快件处理量超1.7亿件。

  这些快递使用了大量胶带、包装袋等塑料包装制品。根据绿色和平等三家环保组织去年发布的报告,快递行业在2018年消耗胶带总长度超过398亿米。这些塑料胶带可以缠绕地球近1000圈,2015年这个数字还是425圈。

  随着居民消费场景的日益丰富,塑料垃圾的战场已经逐渐转移到互联网,电商、快递和外卖行业成为了主战场。为解决这些难题,2020年1月19日,国家发改委和生态环境部联合发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》,该项新政也被称为“新限塑令”,以区别于2008年推出的“限塑令”。

  据央视财经报道,旧版限塑令执行的八年中,全国主要商品零售场所使用的塑料购物袋,共节约了700亿个左右,平均计算下来每年节约87.5亿个。但是,仅2015年,全国快递行业消耗塑料袋约147亿个,国内三大外卖平台一年至少消耗73亿个塑料包装,增量远超减量。

  塑料越限越多,成为一个难解的“死结”。


  屡败屡战


  改革开放至今,限塑令前后大致历经了三个阶段,政策执行过程中始终伴随着争议。

  1986年,铁路上首次使用塑料快餐盒,因为便利性和价格低廉等特点而受到青睐。但大量的白色餐盒被丢弃于铁路沿线,带来了严重的“白色污染”。2001年,原国家经贸委发布紧急通知,要求立即停止生产一次性发泡塑料餐具,这是限塑令的最早版本。

  不过,如何对待一次性发泡塑料餐具,政策后来出现过摇摆。2013年,国家发改委发布《产业结构调整指导目录》,将其从淘汰类目录中删除,一次性发泡餐具重新合法化。不过,今年的新限塑令又再次将其拉入黑名单。

  禁止、松绑政策交替,容易导致限塑效果反弹。中国环境科学研究院研究员邓义祥此前撰文称:“由于塑料垃圾管理的问题十分复杂,有关塑料管理的相关法规需要反复论证,出台需要十分慎重,尽可能避免前后不一致的问题。”

  声势浩大的全民限塑运动,出现在2007年后。2007年12月,国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》,次年5月商务部、国家发改委及工商总局公布《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》,这两项专项文件被人们称为“限塑令”。限塑令中,最为重要的政策有两条:一是在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋,即日常所说的超薄塑料购物袋;二是实行塑料购物袋有偿使用制度。

  但限塑令执行十余年,效果如何,一直是争议的焦点。“旧版新塑令有点按下葫芦起了瓢的感觉”,零废弃联盟政策主任谢新源告诉《中国新闻周刊》,限塑令只局限在能提能拎的塑料袋,而超市的塑料托盘、塑料膜、平口袋仍然可以随便使用。特别是在很多超市,盛装散称商品的连卷平口塑料袋泛滥成灾,被毫无节制地使用,甚至被很多人成卷地带回家。有学者称,这引发了“一定的道德危机,部分消费者在购物时趁机大量撕取免费供应的塑料包装袋,以此来代替有偿使用的塑料购物袋。”

  零废弃联盟由全国多家公益组织和公众代表共同发起,致力于推动解决垃圾处理问题。团队在工作中发现,政策推行后,大型超市和连锁店执行效果较好,但集贸市场仍是一次性塑料袋使用的重灾区。过去12年,各地执法部门每隔一段时间就针对集贸市场开展治理行动,但市场上的不合格塑料袋总是“春风吹又生”。

  “2016年,我们调查发现很少有集贸市场使用达标塑料袋,当时还提出哪个环保组织能把一个集贸市场从不达标转成达标,将给予1万元奖励。”限塑联合调查组发起人姚佳告诉《中国新闻周刊》,但没有人敢接下这个任务,都认为不可能完成。

  经过四年努力,姚佳和志愿者们调查了全国700多个集贸市场,推动100多个市场使用达标塑料袋,同时塑料袋减量相当可观,估算能节省6000万个塑料袋。不过,姚佳团队调查覆盖的范围,相比整个中国的集贸市场数量而言,只是沧海一粟。以上海市为例,全市就有菜市场989家,微型菜场上千家。

  “中国有这么多的商店、农贸市场、餐饮店、流动摊贩等,环境监管部门要想对塑料袋使用实施有效监管基本上是无法实现的。更何况,一些经营者为了招揽顾客,屡屡玩猫捉老鼠的把戏,明着使用收费塑料袋应付检查,暗地里却免费提供不合格塑料袋。”上海对外经贸大学贸易谈判学院讲师杨立民撰文称,集贸市场等场所存在执法监管不能的问题。

  “政府部门的责任规定不清,例如环保部门、市场监督管理部门、农业农村部门、住建部门等在塑料垃圾管理的职责没有清楚的划分,导致监管责任难以落实。”邓义祥认为,过去相关规定过于抽象,多为原则性的规定,对违反规定的行为惩罚措施较少,不易在实际中执行。

  禁止超薄塑料购物袋的政策目标没有完全实现,有偿使用塑料袋也出现了走样。在不少媒体的报道中,在初期,超市商场等塑料袋使用量确实出现锐减,但过了一段时间,当消费者对两三毛钱的“收费杠杆”渐渐麻木之后,塑料袋的使用量又开始大量反弹。“限塑令”成为现实的“卖塑令”,商场通过销售获得了可观收益,成为最大获益方。治理成本转嫁给环境,却没有促进塑料袋绿色生产、销售和回收体系的建立。

  政策失效早就引起了决策者的关注。2018年初,限塑令推行十周年之际,国家发改委在其门户网站上开展了“我为塑料垃圾污染防治建言献策”的活动,征集关于禁限管控的意见和建议。

  从意见征求到新限塑令的出台,经历了两年时间。“政策制定者起码学了两年塑料知识”,一位不愿具名的塑料行业协会人士告诉《中国新闻周刊》,新政在2018年和2019年本来有望出台,但又多次推迟,“很多人都在催政策出台,但为谨慎起见,难以像旧版限塑令一样,迅速推出。”

  新政基本涵盖了过去几年广受关注的品类:不可降解塑料袋、农用地膜、一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品。具体应用场景上,商超、集贸市场、快递、外卖等领域为塑料污染治理工作的重点。

  清华大学环境工程系教授蒋建国告诉《中国新闻周刊》,与以往不同,新政明确设置了完成任务的时间节点。针对不同产品和区域,政府分别制定了2020年、2022年和2025年三个时间节点。

  这次新政规格也明显提升。去年9月,中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了包括《关于进一步加强塑料污染治理的意见》等十项意见。国家发展改革委负责人也曾表示:“中央全面深化改革委员会将制定‘白色污染’综合治理方案列为重点改革任务。”


  新场景成新战场


  限塑新政,对于快递和外卖行业给予了重点关注。

  绿色和平、摆脱塑缚、中华环保联合会等三家环保组织联合发布的《中国快递包装废弃物生产特征与管理现状研究报告》显示,中国电商“双十一”购物节2009年启动,历经七年时间,交易额于2015年首次突破千亿元规模,2019年突破4000亿元。在快递包装材料中,塑料类包装材料使用85.18万吨,占快递包装材料总重量近百分之十,但塑料用品回收难度远超纸质类。

  针对快递塑料包装存在的问题,新政提出从部分省市试点逐步扩展到全国:“到2022年底,北京、上海、江苏、浙江、福建、广东等省市的邮政快递网点,先行禁止使用不可降解的塑料包装袋、一次性塑料编织袋等,降低不可降解的塑料胶带使用量。到2025年底,全国范围邮政快递网点禁止使用不可降解的塑料包装袋、塑料胶带、一次性塑料编织袋等。”

  相比快递,外卖领域的监管难度更大。移动互联网大数据监测平台Trustdata发布的数据显示,预计2019年中国外卖行业交易额将达到6035亿元,同比增长三成,继续保持快速增长态势,同时带来的是海量塑料垃圾。

  绿色和平调查发现,平均每单外卖会消耗3.27个一次性塑料餐盒(杯)。以美团为例,美团外卖是国内最大的外卖平台。去年7月27日,美团网创始人王兴在微博发文称,美团外卖单日完成订单数量突破3000万。就此推算,仅美团外卖一家,日订单就能消耗超过9000万个一次性塑料包装。

  对于外卖行业存在的问题,新政提出,全国范围餐饮行业将在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管;从地级城市到区县,餐饮堂食服务将逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年,地级以上城市餐饮外卖领域,不可降解的一次性塑料餐具消耗强度下降30%。

  2017年9月,环保组织重庆绿联会起诉饿了么、美团和百度外卖三家平台,理由是外卖产生的垃圾造成了严重的环境破坏,要求三家平台为此承担责任。此后,美团与饿了么相继在下单确认页添加了“无需餐具”备注选项,并制定了中长期的环保计划,但效果并不显著。

  饿了么相关负责人告诉《中国新闻周刊》:“我们虽然能够倡导商户减少使用一次性塑料餐盒、倡导用户选择无需餐具,倡导用户餐后进行正确的垃圾分类,但始终不能够以强制手段制约商户和用户。”

  “目前,国家还没有出台专门的法律法规,电商平台不能强制商家使用何种包装制品,也无权通过协议的方式强制推动使用环保塑料制品。”京师杭州电子商务法律事务部副主任郭虎告诉《中国新闻周刊》。

  这也意味着,电商平台和外卖平台,既缺乏约束入驻商家的手段,自身也缺乏约束的动力。清华大学环境工程系教授蒋建国告诉《中国新闻周刊》,快递外卖等新型产业难度在于,政策制定者处于两难之间:是鼓励企业提出解决方案,还是政府采取强制措施?如果采取强制措施,又会担心影响产业发展。

  数据不透明,也是治理的困扰之一。对于外卖带来的塑料消耗问题,美团与饿了么等平台都分别制定了环保计划。不过,没有任何一家平台详细公布过塑料包装的使用数量和减量情况。

  绿色和平塑料项目主任唐大旻告诉《中国新闻周刊》:“餐饮包装用量是商业机密,商户不愿提供给平台。但是,没有具体消耗数据,政府就很难做出科学决策,行业首先需要建立一个数据统计体系。”


  “叫好不叫座”的可降解


  今年以来,海南赛高新材料有限公司副董事长刘伟频繁前往机场迎接客户。

  公司现在可以说是炙手可热,开会,接待客户、政府领导成为常态。

  公司受到热捧的原因是,赛高新材料是目前海南唯一可生产生物降解材料的企业。海南去年出台《海南省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》,从“限塑”到“禁塑”,以负面清单的形式拒绝“白色污染”。从今年4月起,海南重点行业和场所将逐步跟塑料袋、外卖盒等一次性不可降解塑料制品说再见。

  禁塑工作是海南自贸区建设的12个先导性项目之一。在禁塑后的产品供应上,全生物降解塑料制品、纸制品、布制品等产品可以作为一次性不可降解塑料制品的替代品。可降解塑料制品进行替代的可行性最大,也最受关注。

  国内最早一批进入可降解塑料制品行业的公司出现在1999年,刘伟2006年入行,算是国内第二批从业者。但是,可降解塑料制品叫好不叫座,一批批企业进入,但存活下来的没有几家,刘伟和公司也经历了漫长的痛苦期。在他看来,这个行业最大的困境在于市场容量小,“到2008年,公司技术已经成熟,面临的主要挑战是市场接受程度低,老百姓认为这种产品贵。”

  “超市卖普通塑料袋能赚钱,但卖降解塑料袋却赚不了钱。如果要增加消费者购买成本,超市也会顾虑客流量减少的问题。农贸市场更不可能用,菜一块钱一把,袋子就两三毛钱,占销售成本的两三成。商贩送不起,顾客也不愿意掏钱。”刘伟无奈地说。

  但实际上,可再生塑料袋虽然比普通塑料袋贵,但并没有想象中那么利润丰厚。刘伟告诉《中国新闻周刊》:“可再生塑料行业没有暴利,按照利润率来算的话,有可能还不如普通塑料袋。这是加工企业的特点决定的,企业只是收一点加工费。”

  实际上,海南并不是第一个全面推广可降解塑料袋的省份。吉林省从2015年1月1日起,要求在全省范围内禁止生产、销售和提供不可降解塑料购物袋、塑料餐具,对可降解塑料制定了专门的标准规定。对于违反规定的企业和个人,将分别处以最高3万元和最高200元的罚款。

  吉林最早吃螃蟹的禁塑措施当时引起全国关注,不过从执行效果来看,并没有达到目标。去年5月,零废弃联盟在吉林省长春市调研发现,当地禁塑和可降解推广情况不如人意。谢新源介绍,长春市一家产业园共引进过9家生物可降解公司,截至去年5月下旬,3家已经倒闭,3家已长期处于停产状态,还在运转的3家企业或者依靠出口,或者处于持续亏损状态。

  上述企业工作人员告诉零废弃联盟,造成这种现状主要是由于吉林省市场上可降解袋实际推广力度不够,需求量低,企业无法获得足够订单保证运营,而政府在招商前期给予的一些利好政策,如财政补贴和免费厂房等,也逐渐取消或减少,导致企业无法实现盈亏平衡。同时,一小部分企业也有骗取政府补贴的嫌疑,在长春市政府招商前期进入园区,获取补贴后并不实际运营。

  长春市执行了5年禁塑令,消耗了大量行政成本。据中央广电总台国际在线的报道,从实施禁塑令开始至2018年9月,长春市工商局共出动执法人员37380人次,出动执法车辆12460台次,下达责令改正通知书1350份,行政约谈326次。

  但效果却差强人意,禁塑令基本落空。零废弃联盟在长春市最大的光复路批发市场,调查了18家塑料袋批发店铺,8家售卖传统塑料袋、5家有传统塑料袋和假可降解袋,仅5家有可降解袋售卖。在消费端,零废弃联盟调研中发现,仅40.95%的商铺提供可降解塑料袋,53%的公众明确表示不知道如何区分,仅有不到1.4%的公众表示自己会将可降解袋跟易腐垃圾协同处理。

  地方全面禁塑的尴尬之处在于,市场的巨大需求无法满足或替代。谢新源认为,吉林的案例出现了三重困境:使用普通塑料袋很难禁绝,伪劣可降解塑料袋鱼目混珠,更大的问题是可降解塑料袋难以得到真正降解,“一半的居民用可降解袋,另一半不用,这样就很糟糕。可降解塑料袋堆肥降解过程中,如果混入不可降解塑料袋,就达不到降解效果。”

  “垃圾堆里不存在普通塑料袋,可降解塑料袋堆肥效果才有保障。否则,两种塑料袋混在一起,使用可降解塑料袋就完全没有了意义。”刘伟坦言。

  可降解塑料行业在国内发展已经超过20年,但是却迟迟不能大规模推广。江南大学包装工程系教授、国家轻工业包装制品质量监督检测中心副主任王军告诉《中国新闻周刊》,全球产能只有百万吨级别,可降解塑料制品存在产能不足、成本高、可加工性差的问题,“新政尝试在某个场景将可再生塑料真正应用,但效果如何,现在还难下结论。”

  可降解材料是否是解决白色污染的终极方案?王军告诉《中国新闻周刊》:“可降解不等于真降解。可降解塑料袋回收后,需要堆肥处置,不是说扔在地上就能降解。如果可降解材料不能够大范围、集中化和规模化应用,它也会变成一次性塑料袋。”


  源头和终端是短板


  “塑料袋最大的问题是用完就被扔掉,没有被当作资源性产品回收使用,生命周期非常短。”中国合成树脂供销协会塑料循环分会秘书长蒋南青告诉《中国新闻周刊》。

  “不是说这些塑料产品有什么问题,而是使用方式不合理。”王军说,现在的塑料产品基本是一次性使用,没有考虑到可回收性,回收渠道不健全,回收效率和价值比较低。塑料产品用完后,会采取丢弃或者掩埋的方式处理,对环境造成危害。

  为此,今年的塑料新政提出了建立健全塑料制品生产、流通、使用、回收处置等环节的管理制度,有力有序有效治理塑料污染。

  “与之前相比,新限塑令的进步在于,着眼于整体塑料循环产业链的构建。提出了构建塑料回收管理体系和步骤,从不同的层面上发力,比如规范企业的生产,健全垃圾回收体系等。配套的监管、政策和科技研发方面也有了比较全面的框架和体系规划。”蒋南青此前撰文称。

  蒋南青在2018年9月离开联合国环境署,进入塑料再生行业。她告诉《中国新闻周刊》,塑料新政属于指导性的意见,各地还需要根据实际情况出台相应政策。她建议,要落实生产者责任制,“生产企业要负责塑料的弃置、报废,不能只让回收企业掏钱去做。”她举例,欧盟为再生资源建立了独立回收体系,体系的运营费用由生产商和市政一起承担,生产者不仅包括可口可乐、雀巢这样的品牌商,也包括塑料产业上游的化工企业。

  2019年5月,“欧盟版禁塑令”正式生效,规定到2021年将禁止使用有替代品的一次性塑料产品,例如塑料吸管、一次性餐具、棉签等,而成员国需要在2029年之前实现回收90%饮料瓶的目标。并且欧盟还全面禁止了氧化式可降解塑料的生产和使用。欧盟塑料法案也要求企业承担生产者延伸责任(EPR),对一次性塑料制品的垃圾管理和污染治理承担经济责任。

  回收体系的脆弱,一直是中国塑料垃圾顽疾的症结之一。“资源回收利用出台过明确规划,指明如何解决塑料回收利用难题,但一直就没有很好的落地方案。” 蒋南青说。

  2017年禁止废塑料进口后,国内塑料回收体系进行了一轮洗牌,面临着回收体系重建难题。蒋南青介绍,塑料产业最上游的原材料——原油价格非常低,最近每桶价格是20多美元,随着中国石化产能不断扩张,原生塑料越来越便宜。相比之下,由于旧塑料回收成本高,再生塑料比原生塑料还要贵,很少人会选择回收塑料袋等产品,导致难以建立回收体系。

  “新政意义重大,但在实操层面上能有多大效力,还要再观察。”唐大旻告诉《中国新闻周刊》,业内环保组织和专家学者更关注和期待配套政策。

  在很多业内人士看来,经过了旧版限塑令的12年曲折探路,落实新限塑令和减少塑料袋的使用,不能再重复完全依靠消费者“自觉”或超市“有偿使用”的简单治理思维。缺少相关制度配套,单纯依赖采取“经济杠杆”进行调控,而不打通限塑链条的全部环节,永远解不开越限越多的死结。

  蒋建国认为,塑料垃圾治理还要从源头控制,先理顺哪些企业在生产超薄塑料袋,是正规企业还是小作坊,“像以前整治地条钢一样,只有把非法地条钢生产企业抓住,才可以切断流通渠道。”

  可替代也不是一劳永逸的方案,甚至有人担心,会出现用一种塑料污染替代另一种塑料污染的局面。作为可降解塑料制品生产商,刘伟认为,不管什么替代品,都不是真正环保,都有碳排放,“减量才是真正的环保,我们非常坚信这个理念。”

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文章来源:中国新闻周刊
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